索引号: 014001258/2022-00051 文件编号: 发布机构: 政策法规处(行政审批处)
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2022-05-06
时 效: 有效
以法治力量守护一泓湖水——《江苏省洪泽湖保护条例》解读三
发布日期:2022-05-06 15:37:09 浏览次数:

2022331日,《江苏省洪泽湖保护条例》(以下简称《条例》)经省十三届人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过,自202251日起实施。《条例》是我省首个针对单体湖泊制订的省级地方综合性法规,是在立法领域践行习近平生态文明思想和国家江河战略,推动洪泽湖系统治理保护,保障和促进洪泽湖区域高质量发展的一部重要法规。《条例》的出台,对于贯彻习近平生态文明思想,落实省委省政府加强洪泽湖治理保护的战略部署,完善洪泽湖治理的法治保障,保区域防洪、供水、生态安全,服务经济社会发展具有重要意义。

一、立法背景

党的十八大以来,习近平总书记多次考察调研长江、黄河、淮河、大运河,对大江大河治理保护提出了明确要求,并亲自推动《长江保护法》立法进程,用立法形式规范引领大江大河系统治理保护。洪泽湖位于我省淮安、宿迁两市境内,是我国第四大淡水湖,江苏第二大湖泊,位于江淮生态经济区、大运河文化带、淮河生态经济带三大战略交汇区域,是我省苏北地区的重要水源地,也是南水北调东线的重要过水通道和调蓄湖泊,具有泄洪蓄洪、水资源供给、航运、生物多样性和文化旅游等多种功能。保护好洪泽湖,事关江苏生态文明建设大局,事关苏北地区经济社会高质量发展和人民群众福祉。省委省政府积极推动洪泽湖系统治理,20194省政府对洪泽湖管委会进行调整、完善、提升,率先实践省级政府层面的湖泊管理委员会机制,统筹协调、组织指挥和督促落实洪泽湖管理和保护中的重大事项,统筹谋划长远保护和近期治理,取得较好阶段成效。但洪泽湖周边传统发展模式尚未根本改变,系统治理刚刚起步,湖泊水安全、水生态、水环境与人民群众对幸福河湖的美好期盼还有一定差距。

为深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记关于大江大河治理保护的重要指示精神,迫切需要制定江苏省洪泽湖保护条例,完善管理体制机制,强化规划管控要求,加大资源保护力度,落实水生态修复措施,为依法管理和科学保护洪泽湖提供法治保障。《条例》主要依据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国河道管理条例》等法律、法规,同时还借鉴了安徽等兄弟省市关于湖泊保护方面的规定。

二、立法过程

2020年下半年,省水利厅启动了《条例》立法起草相关工作。20213月,完成《条例(初稿)》的起草工作;4月初,召开《条例(征求意见稿)》立法座谈会并公开征求社会公众意见建议;4月底,征求省洪泽湖管理委员会成员单位意见;5月至6月,梳理分析各方反馈的意见和建议,对《条例(征求意见稿)》进行修改完善和合法性审查;7月,经省水利厅党组会议研究通过,形成《条例(草案)》(送审稿),报送省政府。

省司法厅经初步审查和修改后,形成《条例(草案)》(征求意见稿),征求省各有关部门和单位及13个设区市政府的意见通过江苏政府法制网向社会公开征求意见。在汇总反馈意见后,对意见进行了认真梳理、分析和研究,广泛吸收了合法、合理的意见和建议。20219月,省司法厅会同省水利厅赴淮安、宿迁等地进行实地调研,进一步听取地方相关部门和单位的意见和建议10月,省司法厅组织省水利厅、自然资源、生态环境、农业农村等有关部门召开立法协调会,对相关条款再次进行推敲和完善,形成《条例(草案)》(修改送审稿)。20211116日,省政府第92次常务会议讨论通过《条例(草案)》。

省人大常委会高度重视《条例》的起草工作,在《条例(草案)》起草过程中,省人大农委提前介入,先后赴宿迁、淮安等地进行立法调研,认真听取意见建议202111,省十三届人大常委会第二十七次会议对《条例(草案)》进行了审。会后,省人大法工委书面征求了各市人大常委会和部门基层立法联系点、立法咨询专家和法制专业组代表的意见,在江苏人大网上全文公布草案征求社会意见;赴淮安市、洪泽区、泗洪县开展立法调研,听取相关意见会同省水利厅对草案进行修改完善。2022331日,省十三届人民代表大会常务委员会第二十九次会议召开全体成员会议,表决通过《江苏省洪泽湖保护条例》。

三、主要内容

《条例》共计758条,以加强洪泽湖保护,促进资源科学利用,保障防洪、供水、生态安全为出发点,针对实践中出现的情况、问题进行规范,对洪泽湖规划与管控、资源保护与利用、水污染防治、水生态修复等方面做了具体规定,并设立了一系列法规制度,具有较强的可操作性和地方特色,主要规范以下内容。

(一)关于适用范围。《条例》遵循流域立法的新理念,科学确定了适用范围。一是把洪泽湖的集水汇水区域作为调整的大范围,规定在本省洪泽湖集水汇水区域内开展洪泽湖保护以及从事各类生产生活、开发建设等活动,应当遵守本条例。二是细化洪泽湖保护范围。针对洪泽湖特点,规定洪泽湖保护范围为洪泽湖设计洪水位以下的湖泊水体(包括淮河洪山头以下至老子山的干流)、湖盆、湖洲、湖滩、湖心岛屿、湖水出入口、堤防及其护堤地。三是加强法规衔接。规定洪泽湖周边滞洪区、自然保护区、大运河文化带的管理按照有关法律、法规和国家、省有关规定执行。

(二)关于管理机制。《条例》将已经探索成功的洪泽湖管理委员会模式上升为法规制度,规定省人民政府设立的洪泽湖管理委员会统筹协调洪泽湖保护工作;相关设区的市、县(区)人民政府设立的洪泽湖保护综合协调机制统筹协调、指导监督本行政区域内的洪泽湖保护工作。相关县级以上地方人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府专项工作报告、组织执法检查等方式,加强对洪泽湖保护工作的监督。建立约谈制度,规定对洪泽湖保护工作不力、问题突出、督查检查发现问题整治不力、群众反映集中的地区,省洪泽湖管理委员会和省人民政府有关部门可以约谈相关设区的市、县(区)人民政府及其有关部门主要负责人,要求其采取措施及时整改。

(三)关于规划管控。《条例》要求强化规划引领、功能管控和空间治理。一是明确洪泽湖保护规划的重要性。明确洪泽湖保护规划是洪泽湖保护、管理、利用的依据,规定洪泽湖保护规划的主要内容,明确相关行业专项规划应当与洪泽湖保护规划相衔接。经批准的洪泽湖保护规划是洪泽湖保护的依据,任何组织和个人不得违反洪泽湖保护规划从事开发利用活动。二是要求加强功能管理。提出相关设区的市、县(区)国土空间规划应当体现洪泽湖保护范围和水域岸线功能分类保护要求。三是强化考核管理。规定相关设区的市、县(区)人民政府应当根据洪泽湖保护规划以及省洪泽湖管理委员会制定的洪泽湖治理目标和考核指标,制定实施计划,并将实施计划完成情况纳入本级人民政府有关部门和下一级人民政府及其负责人考核评价的内容。四是推动网格化管理。要求洪泽湖保护范围内实施网格化管理。省洪泽湖水利工程管理机构负责网格化管理机制运行的具体协调、指导和考核。五是明确公共空间整治要求。要求有关县级以上地方人民政府应当加强洪泽湖集水汇水区域内河湖公共空间整治,维护河湖公共空间的完整性。六是建立监测体系。相关县级以上地方人民政府水行政、自然资源、生态环境主管部门应当根据职责分工,对洪泽湖和入湖河道的水位、水量、水质、水生态、开发利用状况、地下水资源等进行动态监测,建立健全监测体系。省人民政府水行政主管部门应当会同省有关部门每两年对洪泽湖保护状况进行评估,并向社会公布评估结果。

(四)关于防洪保安。《条例》要求,洪泽湖集水汇水区域生态保护红线划定、永久基本农田划定、城镇开发边界划定,应当服从防洪总体安排,预留防洪设施建设空间。《条例》提出,相关县级以上地方人民政府应当采取措施,推进洪泽湖堤防、滞洪区、主要出入湖河道整治,提高洪涝灾害防御工程标准,加强水工程联合调度,建立与经济社会发展相适应的防洪减灾工程体系,提升洪涝灾害整体防御能力。《条例》明确,洪泽湖集水汇水区域内圩区的建设和治理应当符合防洪要求,合理控制圩区标准,统筹安排圩区外排水河道规模,严格控制联圩并圩。禁止在洪泽湖蓄水范围内开展圩区建设。省人民政府水行政主管部门应当按照规定的权限开展洪泽湖洪水调度,相关设区的市、县(区)人民政府应当采取相应措施,落实滞洪区滞洪和超标准洪水应对的有关要求。

(五)关于资源保护。《条例》加强了对水资源、水域岸线、砂石、自然保护地、水生生物、渔业、文化等资源的保护力度,推动洪泽湖资源的科学保护和合理利用。一是水资源保护。规定水资源分配及调度原则,提出要统筹本地水源与引江水源,协调省外调水与省内用水。省人民政府水行政主管部门按照国家有关规定统一调度洪泽湖水资源,组织编制年度水量调度计划,会同省有关部门确定洪泽湖生态水位并向社会公布。二是水域岸线资源保护。明确相关县级以上地方人民政府应当按照洪泽湖以及入湖河道水域岸线功能区用途管制、节约集约利用的要求,开展河湖水域岸线综合整治,优化整合生产岸线、整治提升生活岸线、保护修复生态岸线,依法清退不符合功能区用途管制要求的项目。三是砂石资源保护。规定洪泽湖采砂管理实行相关县级以上地方人民政府行政首长负责制,省人民政府应当依法确定洪泽湖禁止采砂区和禁止采砂期,并予以公告。相关县级地方人民政府可以按照国家有关要求,结合河湖和航道的清淤疏浚、综合治理等,建立疏浚砂综合利用机制。四是自然保护地、水生生物资源、文化旅游资源保护。规定在洪泽湖集水汇水区域内依法设立自然保护区、自然公园等自然保护地,加强自然保护地的保护和管理,组织开展洪泽湖水生生物资源监测;规定在洪泽湖区域依法设立自然保护区、自然公园等自然保护地,加强自然保护地的保护和管理;合理规划和建设水工遗址展示点、水文化展览馆、水情教育基地等设施,继承和弘扬大运河、洪泽湖历史文化。五是渔业资源保护。规定相关县级以上地方人民政府农业农村主管部门编制洪泽湖养殖水域滩涂规划,划定禁养区、限养区和养殖区,明确相应要求。强化水产种质资源保护区管理。

(六)关于污染防治。《条例》要求实行水污染物排放总量控制、入湖河道治理、农业污染和船舶污染防治,推动洪泽湖水质逐步改善。一是加强水污染物总量控制。明确洪泽湖集水汇水区域实行重点水污染物排放总量控制制度,省人民政府可以根据洪泽湖水生态环境保护的需要,对国家水污染物排放标准中未作规定的项目制定地方水污染物排放标准,对已作规定的项目,制定严于国家排放标准的地方排放标准。二是加强产业布局管控。规定在洪泽湖集水汇水区域内新建、改建、扩建排放水污染物的生产项目应当符合相关法律、法规和国家、省产业政策,省人民政府可以根据洪泽湖水生态环境保护的需要,增加严格限制新建的生产项目类别。三是加强入湖河道水质管理。规定洪泽湖主要入湖河道实行行政区界上下游、左右岸水体断面水质交接责任制。入湖河道水质未达标的,由相关县级以上地方人民政府制定整治方案并限期整改;未按期整改到位的,生态环境主管部门应当报经有批准权的人民政府批准后,责令排污单位采取限制生产、停止生产等措施,减少水污染物排放。四是加强农业污染防治。明确加强对洪泽湖周边圩区农田灌溉退水的治理和水质监控,洪泽湖集水汇水区域畜禽养殖应当严格遵守国家和省关于禁养区的规定。五是加强船舶污染防治。明确禁止无船名船号、无船舶证书、无船籍港的船舶和住家船、餐饮船进入洪泽湖保护范围,在洪泽湖和入湖河道航行、停泊、作业的船舶应当配备生活污水收集处理设施以及废油、残油、垃圾和其他有害物质的存储容器,并正常使用。

(七)关于水生态修复。依据国土空间保护和生态修复规划,按照山水林田湖草系统治理的要求,建立洪泽湖水生态修复相关制度。一是实施退圩(渔)还湖。明确相关县(区)人民政府应当依据省人民政府批准的洪泽湖退圩(渔)还湖规划,编制实施方案,落实年度计划。规定相关县级以上地方人民政府在安排年度建设用地指标时,对退圩(渔)还湖涉及的水利工程建设用地应当优先予以支持,将土地整治等形成的新增耕地,优先用于退圩(渔)还湖需要调整的耕地和永久基本农田的调整补划。二是实施水生态修复工程,明确水域岸线生态修复、水系联通、清淤疏浚、入湖河道综合治理的相关要求。三是实施水生态涵养工程建设。县级以上地方人民政府可以将生态功能突出的区域划定为水生态涵养特区,实行严格保护,加强洪泽湖及入湖河道水生植物的管理。四是实施生态补偿制度。规定省人民政府将洪泽湖生态空间管控区域纳入重点生态功能区转移支付范围。鼓励社会资金建立市场化运作的洪泽湖生态保护补偿基金。鼓励地方人民政府之间开展生态保护补偿。鼓励相关主体之间开展生态保护补偿。

(八)关于禁止性行为。为推动解决水域面积萎缩、水体污染、生态环境退化、产业布局不合理等突出问题,《条例》针对洪泽湖保护范围专门作出了一系列禁止性规定。一是禁止弃置废弃船只,擅自弃置清淤弃土;二是禁止围湖造地、圈圩种植、圈圩养殖;三是禁止新设除城生活污水集中处理设施排污口以外的排污口四是禁止设置住家船、餐饮船;五是禁止新建、扩建宾馆饭店,开发建设房地产或者违法建设其他设施;六是禁止在洪泽湖迎水侧水域、湖洲、滩地上种植阻碍行洪的林木和高秆作物。条例还对洪泽湖保护范围内已有的耕地和永久基本农田、已有的圈圩以及开展水上旅游、水上运动等提出具体要求。

此外,《条例》在其他法律法规已有法律责任的基础上,补充增设了一些行政处罚。


政策原文:江苏省洪泽湖保护条例



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